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社会管理的民主向度—省社科界第六届学术大会管理学论坛

发布时间:2013-01-17 | 信息来源:

南京大学政府管理学院院长 张凤阳教授

 

社会管理的民主向度—省社科界第六届学术大会管理学论坛

 

    从广泛的意义来说,社会管理问题遍于任何时代的任何政治体系,但今天咱们谈论这个问题,若脱开社会管理的“现代性”,事实上是不得要领的。改革开放30多年来,中国社会发生了并仍在发生着一系列结构性变化。如果把这种变化视为社会管理问题的基本背景约束,那就意味着,咱们在计划经济时代形成的用于管理封闭社会、匀质社会、凝固社会的一整套做法,不好直接移植到市场经济时代的开放社会、多元社会、流动社会的管理之中,即使这套做法在过去有不少是行之有效的成功经验。考虑到今天咱们还面对一个以往无法想象的网络虚拟社会,仅仅拘泥于传统的管理模式就更加行不通了。在这个意义上,所谓社会管理创新,其实就是社会管理的现代转型。
    在今日中国,社会管理之所以呈现为一个重要而复杂的国家治理难题,不仅在于现代化进程导致了社会-公共事务的急剧增生,还因为咱们身处的转型社会,事实上是一个矛盾的社会、紧张的社会,甚或是一个离异的社会。这样一个特殊背景,既使社会管理背负一个“维稳”的重任,也很容易造成“维稳”对社会管理的某种功能替代。遗憾的是,在地方治理的具体实践中,经由“一票否决”政绩考核方式的强势诱导,这种功能替代已成为很多政府官员做好“规定动作”的基本履职套路。这种现象令人深思,更令人担忧。
    稳定经济社会发展的重要性,大概不会有人否认,但是,既有的维稳模式要不要改进或变革,则是另一个问题。不少学者指出,管制型、运动式、高成本的维稳,不仅阻滞了公民正当合理的利益表达,妨碍了长效利益均衡机制的构建,而且其过度的体制性防卫也助长官民对抗情绪,严重伤害了公众对政府的信任。所谓“越是维稳越不稳”的恶性循环表明,这样一种维稳模式再也不能持续惯性地运转下去了。从某种意义来说,社会管理的创新,在很大程度上取决于如何跳出既定维稳模式的窠臼。
    稳定有低水平和高水平之分。单纯诉诸强制手段,仅靠信息封锁、舆论管控和行为惩罚实现的稳定是一种低水平的稳定。传统时代的王朝治理即如此。尽管为了维持基本的社会-政治秩序,政府主导实施的行为管制在任何时代都免不了,但是,现代社会管理与传统社会管理终究有着本质的区别。所谓社会管理的“现代性”,一方面是说,政府实施的行为管制必须依法进行,另一方面则意味着,依法施行的行为管制还必须与公民的个人权利、自由选择及正当的利益表达相容。这才是高水平的稳定。要追求这样的高水平稳定,在我国社会管理的总格局中,“社会协同”和“公众参与”就不好被简单地看作是依附在“党委领导”和“政府负责”之下的非实质要素。
    改革开放30多年来,一个相对于政治国家的社会自治领域的成长,是一个客观事实,也是一个历史进步。隐藏于僵化维稳模式背后的一个潜在冲动,是想把已然成长起来的社会重新收回政治国家并予以刚性管制。这是不可能的,更是不可取的。姑且不说中国转型为开放社会、多元社会和流动社会所带来的治理复杂性,只消考虑一下虚拟社会中民意表达的沸腾景象,就足以断言,将社会重新收回政治国家是一个无法企及的目标。尤其重要的是,在识字率提高、教育进步和传媒发达的现代条件下,公民权利意识的觉醒和参与冲动的高涨,是一种无法阻遏的发展大势。如果对这一大势认识不足而一味诉诸刚性的管制手段,便很有可能在表面维稳的同时,悄然积聚更为可怕的爆炸性社会因素
    当今中国的很多领导干部,往往自觉或不自觉地把社会组织视为可能带来不稳定的“假想敌”,因此,在他们的内心深处,社会组织的正常发育就成了一道难以逾越的坎。其实,现代型社会管理的成功经验恰恰表明,法律框架内活动的社会组织本身就是社会建设和社会稳定的促进力量。具体表现在:第一,通过社会组织内部的沟通和自我约束,可以形成主流的理性意见,从而缩小个别激进观点的市场,大大增强群体行为的可预期性。第二,借助社会组织之间的合作协商,利用集体谈判的方式,可以自行解决不同群体之间的矛盾,有效防止群体矛盾向社会冲突的转化。第三,即便仍需政府介入,政府官员也不必再面对散沙式的诉求,不仅大量节约工作成本,还可充分利用制度化的调处模式,妥善化解或平抑群体矛盾。从这个意义上说,向社会组织开放合法性空间,是和谐社会建设的重要内容,也是现代型社会管理的一个基本取向。
今天,民主化是一股声势浩大的世界性潮流。与这股世界性潮流相应和,当代中国的公民参与也达到了前所未有的水平,在网络空间甚至呈现了一种“井喷”态势。咱们常常看到,每当遭遇无理的刚性管制,掌握道德审判权的“草根”就会对不法官员采取激进的围剿行动。因此,如何通过体制机制建设,使宪法赋予公民的权利和表达自由得到切实保障,并将公民参与纳入制度化的有序轨道,就成了社会管理的“现代性”所必须直面的重大问题。经验告诉咱们,民众的利益诉求及其对社会不公正现象的不满,若不在制度化的轨道上有序释放出来,便只能以不受控制、难以预期的激烈方式爆发出来。后果孰轻孰重,是显而易见的。
    事实上,社会管理得好与不好,不在于社会当中有没有矛盾,而在于制度能否容忍矛盾并以和平的方式化解矛盾。各地目前实行的“一票否决”维稳责任制,基于一个完全错误的假设,以为没有矛盾的地方才是好地方,不容纳矛盾的制度才是好制度。其实,好的制度是能够容纳矛盾并和平解决矛盾的弹性制度。建设这样一种弹性制度,首先必须确认公民个人及公民群体利益表达的正当权利,尔后再通过一系列法律法规的建立健全,对公民个人及公民群体的利益表达进行规范,确认其程序、规则和边界,从而使公民参与成为可预期的体制化行为。总而言之,走向一种兼容民主的服务型社会管理,构建一种合作型博弈的长效利益均衡机制,乃社会管理创新的一个关键所在。

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